关于完善深化“三定”规定的思考和建议

　　“三定”规定，是对各层级政府部门的职责功能、内设机构、编制职数配备状况进行详细描述的具有一定法规性质的规范性文件。这种机构编制管理文件形式是在长达三十年的改革开放进程中伴随着中国行政体制改革不断演变和发展而出现的，是对我国机构编制管理工作成功经验的概括总结和凝练提升，是把职能、机构、编制三要素结合为一个有机整体并以此为统领对机构编制进行刚性约束的标准和规范。? 　　一、“三定”规定发展演变的历史进程? 　　早在上世纪50年代，我国就曾对政府部门的的创设和机构编制管理进行过法律意义上的初步探索，曾先后制定过十几部《试行组织条例》和《组织简则》，初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。但由于历史的原因，这些法律法规的实施没有坚持下来。改革开放后，我国开始了由计划经济向社会主义市场经济的伟大转变。在这一历史巨变的过程中，原有的政府部门创设办法不能适应新的经济体制的需要，当时的机构编制管理者和谋划者对此进行了深入的理论探讨和实地调研，在大量听取不同部门的建议和意见的基础上，在1987至1988年，初步形成了以定职能、定机构、定编制为主要内容的机构改革方案，即“三定”方案。到1998政府机构改革时，为强化三定的权威与效力，有效遏制政府机构膨胀，改称“三定”规定并一直沿用至今。? 　　二、“三定”规定的历史和现实功效分析? 　　“三定”规定从诞生的那天起，就在我国的行政体制改革中扮演了极其重要的角色，它从职能定位、内设机构、编制限额三个维度引领行政体制改革，并在历史的进程中逐渐演变，不断完善，成为机构编制管理工作的重要抓手和主要管理平台。? 　　（一）彰显时代主题，承载行政体制改革重任? 　　从上世纪八十年代末至今，我国进行了多次政府机构改革。“三定”规定（方案）作为助推机构改革的具体承载形式和主要抓手，虽然在不同改革时期对各政府部门职能、机构、编制的表述不尽相同，但其始终贯穿一个时代主题，即建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。如1988年国务院对改革的基本要求是：“转变职能、下放权力、调整机构、精简人员、减少政府干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能”；1998年机构改革的重点是：“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”。2008年机构改革在职能配置上，主要围绕进一步转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。可以说，正是“三定”的设立和制定，正是“三定”的发展和变革，有效巩固了行政体制改革成果，有力促进了政府职能转变，初步实现了政府组织机构及人员编制的科学化、规范化和法制化。? 　　（二）规范行政秩序，科学配置稀缺行政资源? 　　2008年机构改革后，“三定”规定在我国日常的行政组织活动中的功能指向作用日益凸显，成为所有政府机构的创设依据和行政行为的边界依据。从规范行政秩序的角度看，在“三定”规定中，对于各政府部门的职责权限进行了较为明确的划分和界定，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门，分清主次责任，建立行政运行协调配合机制，努力实现各部门分工明确、密切配合、运转协调。从配置行政资源的角度看，内设机构头数、编制数量、领导职数等要素在国家宏观管控总量的条件下，都是稀缺的行政资源，如何科学配置，合理调剂，挖潜增效，努力实现行政资源效益的最大化和最优化，在各部门的“三定”中也都得到了相对准确而明晰的规定，对于各级政府正确履行职责，推动经济社会快速发展，起到了体制机制保障作用。? 　　三、“三定”规定存在的不足? 　　在充分认识和肯定“三定”规定在历次机构改革中所发挥的进步作用和在日常机构编制管理中的硬性约束作用的前提下，我们还要充分认识该规定的内容和形式，在经济社会的飞速发展和社会管理和公共服务日趋繁重化的条件下，已经越来越难以适应经济基础和经济体制的深刻变化，越来越难以满足人民群众日益增长的物质文化需求，存在着种种不足，需要加以完善和优化。? 　　（一）职能规定过于宽泛，很难进行量化考评? 　　对于政府各部门的职能，描述的过于宽泛、笼统、原则，仅能做出概括性的说明。例如，在许多副省级城市和地级市的人力资源和社会保障局中设有考核奖惩培训处，担负有公务员培训的职能。关于该项职能一般这样描述和规定：“制定机关公务员培训规划、政策并组织实施；完善机关公务员培训登记制度和评估办法。”仅仅不到40个字就涵盖了公务员培训的职能。对于培训的具体内容、培训的形式、培训的时间和次数、培训老师、都语焉不详，没有明确说明。我们可以看看香港特别行政区公务员事务局中公务员培训的职责是如何描述的：“公务员培训处负责制订培训政策，以及支援各决策局和部门的培训及发展工作。该处肩负四大核心职能：统筹高级行政人员的培训的培训发展；举办国家事务研习课程及活动；为部门提供人力资源管理顾问服务；以及推广公务员持续学习的文化。”同时，又分别对上述四项职能的具体内容、培训方式、培训方法、培训院校作了进一步的解释和说明，该项职能表述前后共用了749个字。? 　　（二）内设机构具体岗位不清，职能分解不够彻底? 　　从现有各层级政府部门的“三定”规定来看，都列出了具体的内设机构，初步说明各内设机构担负的职能。但对于各内设机构具体的岗位设置和每个岗位的工作职责都没有做出具体详尽的规定。这种做法也可能是考虑到要给各政府部门留有一定的自主空间，利于工作的开展。实际上，职能不分解到具体岗位，每名工作人员不明晰自己的工作范围和具体工作事项，就容易出现推诿扯皮，责任也就无法落实到人，建设责任政府的宏伟目标自然也就无从谈起。实际上，早在一千四百多年前的唐代，对于各机构官员的职责和限额就已经做出过明确的说明和规定。在规定门下省各官员的职掌时，唐朝的法律规定：侍中二人（掌侍从，负宝，献替，赞相礼仪，审署奏抄，驳正违失，监封题，给驿券，监起居注，总判省事），黄门侍郎二人（掌侍从，署奏抄，驳正违失，通判省事，若侍中阙，则监封题，给驿券），给事中四人（掌侍从，读署奏抄，驳正违失，分判省事，若侍中、侍郎并阙，则监封题，给驿券）。各官员的具体职责是非常清晰明确的。在当代的日本，各自治地方政府都有各项法律规章的汇编，称为例规集。公务员的职位、职权、责任的依据都在例规集中，非常具体、细致，容易操作。例如，南国市例规集的第三篇第一章第一节分担事务中，有关于南国市的课的设置条例，这个条例是从1967年（昭和42年）开始至今已先后修改19次，非常明确地规定了各课的设置及所分担的事务。此外，对于市长决定的事项、副市长处理的事项、课长处理的事项、各课长处理的事项等等，也都有非常详尽具体的规定。? 　　（三）职能履行程序欠缺，权力运用容易异化? 　　职能履行程序，实际上体现了对政府机构运作框架和过程的控制，它能最大限度地控制政府权力的运行过程，确保权力的实施在合理的范围内，实现公权公用和人民利益的最大实现。任何权力不受限制都会出现滥用的可能性。没有严格、周密、细致的工作规则和工作流程，权力的运用，也就是职能的实现，往往容易跑偏和出现异化，形成公权私用和腐败。在现有的“三定”规定中，我们看到职能履行方式、规则、流程的整体缺失，完全没有精细的规定，权力的运用相对自由。在现代化程度较高的日本，对于各政府部门的工作程序和规范都有比较明确的法律规定。例如南国市政府事务处理规程是从1964年（昭和39年）开始至今已先后修改53次，已具有自己独立体系的行政运行规程。南国市政府的组织、事务处理、服务及其他事务的执行都依据这一规程。? 　　（四）效力层次较低，法律权威性不够? 　　“三定”规定虽然是一种规范性文件，对党政机关具有普遍的约束力，但它并不是真正意义上的法律或行政法规，效力层次较低，法律权威性不够。中国政法大学芦一峰在《行政组织法视域下的国务院“三定规定研究”》一文中分析指出：三定规定的授权依据是国务院发布的当年的机构改革方案和各类机构的设置方案，而不是立法机关制定的上位法（即宪法或法律）；制定过程没有按照行政立法必须经过立项、起草、审查和听取意见等步骤进行，不够严格、规范、科学；发文形式是国务院办公厅文件以“通知”形式下发，发文对象仅为政府机关而非社会公众，因而缺乏法的公布应有的权威性和严肃性。反观西方发达国家，对于政府职能基本实现了法律制订和授权。青岛市畜牧服务中心副主任李红兵于2003年参加了山东省赴美干部培训团，接受了为期6个月的公共管理培训。他在《体验美国》一文中写道：“政府部门和官员的职责法定化，依法行政成为其基本准则。我在米德菲尔德市政府实习时，到任何一个政府部门去了解情况，他们都会拿出一本政府规则汇编，里面包含了由州议会通过的关于这个部门的主要职责规定。向任何一个官员了解其工作情况，都能信手拈来，告诉你他的职责就写在某页某页上。而且这种法律赋予的职责具有长期稳定性，各级政府之间，市长与大多数政府部门之间没有从属关系，都只对法律负责。”? 　　四、对策和建议? 　　在1988年以后的历次政府机构改革中，“三定”规定（方案）都是以转变政府职能为根本目的，并以此为突破口，力促我们的政府机构设置形式和活动方式由计划经济条件下的管理型全能政府向服务型有限政府转变。它紧紧围绕行政活动的逻辑起点即职能而展开设计、架构和规范，这同样也是我们今后进一步完善和优化“三定”规定的关键之所在。? 　　（一）细化职能规定，明晰职责边界? 　　政府职能，即指行政机关在一定的时期内依法对国家和社会事务进行管理而承载的职责和所担负的功能，实际上就是政府机构具体负责的事务、权限以及所发挥的作用，它规定了国家行政活动的基本取向。一是细化职能规定。要想全面准确地认识一个事物，我们不但要通过概念认清事物的本质和内涵，还要明确事物的外延。外延就是适合这个事物概念的一切对象的范围或量的规定性。只有把每项政府职能所涉及到的所有工作任务和工作对象细化得清清楚楚、明明白白，我们才能真正避免争权弃责、推诿扯皮等现象的发生。在进行职能分解、细化的过程中，既要注意把与若干个内设机构均有关联容易引起交叉、扯皮的职能划分准确，又要注意明确本部门与其他部门工作的衔接部位，厘清职能边界，为理顺本部门与关联部门关系奠定基础。例如，在哈尔滨市编委办牵头制订并以哈尔滨市人民政府印发的《关于进一步完善城市管理体制和工作机制若干问题的意见》（哈政办发〔2012〕7号）中对于车辆停放监管职责进行了细致明确的规定，做到了工作的无缝衔接：“市公安交通管理部门负责机动车道、非机动车道、人行道上的机动车停放管理（包括公交运营车辆不按规定站点违章停靠）以及车行道上非机动车的乱停乱放管理。市城管行政执法部门负责非机动车在道路两侧公共空间的乱停乱放管理。市交通运输部门负责公交运营车辆不按规定站点停靠的行业规范管理及车辆无证营运的查处。”二是明确职能定位。政府职能具有层次性。从纵向来看，同样的一项政府职能，国务院、省市和区县、街道办事处的履职方式和履职重点就有很大的不同。中央政府更侧重于政策、规划的制定和宏观的监管调控，省市则宏观规划和微观管理兼顾，区县和街道更多的是具体的执行。这样在不同层级政府部门中，对于某一项职能的规定要充分考虑到工作方式和工作重点的不同。同样是在哈政办发〔2012〕7号文件中，对于城市管理的市级部门、区级部门、街道办事处的职能侧重作了规定，市级部门在整个城市管理体系中起着宏观决策、统一领导和监督检查作用，区级部门在整个城市管理体系中起着组织实施和管理主体作用，街道、乡（镇）管理主要职能是根据区综合管理部门下达的城市管理目标任务，结合所辖行政区域管理实际，逐项进行实施。三是适时补充职能。政府职能是动态性和稳定性的统一，是随着经济社会的发展而不断变迁的。在社会分工越来越精细，公民个性化、多元化的需求不断增加的条件下，政府公共服务和社会管理职能的外延也愈加拓展，对于三定规定中的职能要求也越来越高。作为机构编制工作者，要善于把握形势，善于发现问题，紧跟社会变迁，不断充实完善政府职能。? 　　（二）职能设计到岗，责任落实到人? 　　工作岗位是内设机构组成的基本要素，它和编制是一一对应的关系，是机构职能的具体承载体。不把职能进行一一分解并落实到具体的岗位，由每名在岗人员来完成，机构的设置就毫无意义。在今后的机构改革中，要打破目前的仅列出内设机构，不明确内设机构内部具体岗位分工和编制数量的模糊现状，实现岗位职责和编制数量的明晰化。要对岗位的名称、性质、任务、程序、内外部环境等内容进行系统详尽的规范和描述，与此同时，按照权责一致的原则，明确相对应的岗位责任，实现有权必有责，以利于行政问责的深入开展。在香港，特区政府在岗位职责方面，各项工作划分细致明确，仅举公务员培训处的训练主任岗位为证。该岗位职责包括了团体管理、训练管理、授课和辅导工作、课程设计和回顾、项目和计划管理、咨询服务六项工作。为了进一步全面说明这些工作项目涵盖的具体内容，对六项工作又进行了深入细致的描述，涵盖了考查需求、选择项目、计划项目、公开项目、设计课程、选择教师、选择培训对象、控制教师表现、控制计划实施过程……等各个微小具体环节，让人对这名主任的具体工作一目了然，即方便了群众，也形成一种强大的公众监督氛围，时刻督促公务员尽职尽责，做好本职工作。? 　　（三）明确工作流程，减少自由裁量? 　　流程，在牛津词典中，指一个或一系列连续有规律的行动，这些行动以确定的方式发生或执行，导致特定结果的实现。实际上，流程就是规矩，就是制度，就是程序。政府职能的实现有赖于规范科学的工作流程。从这个意义上说，工作流程是职能的流动实现形式。张瑞敏说，让流程而非领导管理企业。实际上这句话也同样适用于行政行为。香港现在是全球公认的世界上最廉洁的地区之一，这一成绩的取得，离不开廉政公署的多年努力。为了确保廉政公署工作人员不滥用职权和徇私舞弊，香港政府制定有《廉政公署条例》、《舞弊及非法行为条例》、《防止贿赂条例》，其中《廉政公署条例》是廉政公署成立和运作的依据性法律，具有行政组织法的性质，对工作人员的工作职权和工作程序如调查权、搜查权、逮捕程序如何履行、逮捕后如何处置的程序都作了详细的规定，公务人员在执行公务时严格按照有关条文来履行。在今后的三定规定中，我们可以参考香港、日本等地区和国家的成功做法，逐步探索工作流程的规范化和科学化，规范各级政府机关权力运行的方向、路线，严格规定工作环节、工作步骤，工作权限，尽最大限度缩小工作人员自由裁量权，实现工作流程的公开化、法定化、严密化，堵塞工作漏洞，让腐败分子无机可乘。? 　　（四）提升效力层次，健全法律体系? 　　推进机构编制法制化建设，是新时期我国法制建设的重要组成部分，它对于建设社会主义法治国家具有重要意义。改革开放三十年，为适应社会主义市场经济的需要，推动政府职能转变，我国先后制定了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《事业单位登记管理条例》，部分省也先后制定出台了行政机构设置管理条例、办法，中央到地方各层级政府部门制定了“三定”规定等法规、规章和行政规范性文件，很大程度上改变了以往机构编制管理的随意性、主观性较强，没有法律依据的局面，取得了很大的成绩。但这些法律、法规对于行政组织的机构的设置、职能的界定、编制的规定也过于原则、宽泛和简略，并不能完全适应经济社会发展的需要，需要我们进一步调整和完善。从依法行政的本质要求这个角度，机构编制法制化建设的最终目标应该是机构法定、职权法定、编制法定、工作流程法定。在现有行政法律体系不成熟、不完善的情况下，我们要坚持渐进式的路子，在实践中积累经验，按照先易后难、先局部后整体、县地方后中央的原则，逐渐积累，逐步完善，逐项推进，以“三定”规定的法律化为核心，建立起较为完备的中国机构编制法律体系。一是不断完善优化“三定”规定，在各项条件都比较成熟的条件下，将三定升格为由国家权力机关或国家行政机关制定或批准的条例，提升效力层级，增强法律权威。二是逐步完善制定省、市、县、乡镇的组织法体系，从法律的层面对行政机关的性质、地位、设置、职权职责、活动原则、职能配置和法律责任以及行政机关设立、变更和撤销程序进行详细明确的规定。三是进一步完善《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确中央和地方各层级政府的关系、行政权限划分，政府运行机制。? 　　“三定”规定的完善和深化，无论从行政管理体制改革的历史进程看，还是从今后我国机构编制工作发展方向的角度看，都是永恒的研究课题。笔者浅薄，从工作实际出发，并结合自身体验，对这一课题进行了初步的探讨和研究，难免有偏颇和不足，系抛砖之引和拙陋之见，敬请各位同行指正。?? 　　参考文献：? 　　〔1〕《香港政府效能管理浅析》张照? 　　〔2〕《关于国务院机构改革方案的说明》（1988、1998、2008）? 　　〔3〕《编制管理基础》寇生杰〓余兴安主编? 　　〔4〕《日本地方政府行政运行的基本特征及其启示》金正〓李晋国〓延边大学学报2003〓6月第2期? 　　〔5〕《唐代行政编制制度的借鉴意义》江苏警官学院学报〓2003年11期? 　　〔6〕香港特别行政区公务员事务局网站? 　　〔7〕《行政组织法视域下的国务院“三定”规定研究》芦一峰